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认真学习贯彻执行《中国共产党问责条例》(文稿1)

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核心提示:2016年6月28日,中央审议通过了《中国共产党问责条例》,2016年7月8日正式生效实施。问责工作在很大程度上是全面从严治党能否有效推进,取得预期目标的重要保证。《条例》的颁布和实施,把全面从严治党的新要求、新标准和新规范固定了下来,具有非常重要的标志性意义。围绕如何认识、学习、贯彻、执行《条例》,刘春教授详述了《条例》颁布实施的重大意义,并对《条例》的主要内容、结构作了一丝不苟的梳理和分析,以飨广大网友。

本次讲座的主题是“认真学习、贯彻、执行《中国共产党问责条例》”。2016年6月28日,中共中央政治局审议通过了《中国共产党问责条例》(以下简称《条例》)。《条例》的通过、颁布和生效,是党的十八大以来全面从严治党持续推进的一个重要措施。《条例》一共是13条,有1700多个字,从2016年7月8日起施行。此前发布的党内法规条例中有关问责的规定,凡与本条例不一致的,按照本条例执行。

《条例》的颁布和实施,具有非常重要的标志性意义。

党的十八大以来,全面从严治党不断深入推进。中央也在全面从严治党上出台了一系列的条例和规定,这些条例和规定把全面从严治党的新要求、新标准和新规范固定了下来,作为全面从严治党的依据。《条例》是规范问责工作的,而问责工作又是全面从严治党的一项重要任务,是全面从严治党的重要组成部分。从某种意义上来说,问责工作、问责制度的功能和作用,在很大程度上是全面从严治党能否有效推进并取得预期目标的重要保证。因为全面从严治党的一个重要方面就是明确各级党的组织、纪委组织,以及各级党的领导干部的责任、要求、履职等。假如党员领导干部不能履职,不能尽责,甚至失职失责的话,全面从严治党就难以保证。所以《条例》的实施是全面从严治党走向制度化、进一步获得有效保障的重要措施。

围绕“如何认识、学习、贯彻、执行《条例》”这个主题,我主要谈两个方面的内容:第一,《中国共产党问责条例》颁布实施的重大意义;第二,我们对《中国共产党问责条例》的主要内容、结构进行一下梳理和分析。

一、《中国共产党问责条例》颁布实施的重大意义

我们主要从三个角度来认识和把握《条例》的重要作用和意义。

(一)《条例》的颁布实施是深化全面从严治党的重要举措

党的十八大以来,关于党的建设伟大工程的主题,习总书记提出了六个字,就是全面从严治党。2012年11月党的十八大召开之后,党的建设翻开新的一页。为什么说十八大以后的这三年多是党的建设伟大工程的新时期?就是因为党的十八大之后,全党以全面从严治党为主题、主轴、主干,大规模开展从严治党。全面从严治党,顾名思义,就是要完善从严治党的方方面面的制度。党的十八大之后,特别突出的一个思路和理念就是强化责任制。这三年多来,在强化管党、治党的责任制方面,我们党已经出台和实施了一系列的新机制、新举措和新制度,这就构成了全面从严治党的一个重要特色,就是强化责任追究。

我们大家所熟知的一些制度设计、一些新的机制,反映的就是责任制的内容。那些履职尽责不到位,甚至导致了相反后果的人,就要被追究责任。那么,都有哪些制度提出了有关责任制的内容?

在强化管党治党方面,十八大之后出台了“两个责任”的制度结构,这就是新机制、新举措。

“两个责任”指的是在管党治党方面,党组织、党委要承担主体责任,纪委要履行监督责任。这种制度安排弥补和扭转了过去党委和纪委在管党治党的责任上职责不清、边界不明的短板和缺陷。

抽象来说,党委和纪委都有分工和定位,但是多年以来,在责任上一直存在着职责不清、边界不明的问题。最典型的表现就是,一涉及管党治党的责任,一碰到严肃党纪问题,党委和纪委之间就会出现互相推诿,甚至扯皮的现象。习总书记在系列讲话中指出,党委不能把什么事情,尤其是党风廉政都推给纪委,党委书记不能当“甩手掌柜”。这就是针对一些人不能履职尽责而说的。而职责不清、分工不明直接导致的后果就是,一旦出现党规党纪被践踏、被破坏的现象,追责就会受到局限。现在,管党治党出现失之于宽、失之于松、失之于软的问题,具体原因是什么?如果从体制机制上找原因,就是责任不清。责任不清就会导致无法问责,无法追责。

十八大以来管党治党的思路,就是要突出责任制的定位,突出对于因为履职尽责不到位,甚至失责失职而引发严重后果的责任追究。十八大以来,在管党治党的新阶段、新形势下,问责制度的重要性就凸显出来了,具有不可替代的作用。而且,问责制度还具有倒逼机制、约束机制的特定作用。所以,在管党治党不断深化的大背景下,要进一步健全和完善党内问责制度,完善措施、完善程序、健全问责规范就成为深化全面从严治党的当务之急。

那么,该怎么深化全面从严治党?

首先,要完善规范体系,修订制定相关规范成为必然选择。

从党内法规的角度看,《条例》是制定不是修订。因为过去我们有一些关于问责的规定,但是严格地说,都是针对某一方的。比如,2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》针对的就是政务责任,而严格来说,政务责任就是法治的问题。所以2016年6月28日通过的《条例》,是一个制度的创新。

过去的一些问责规定,并没有构建起完整的体系结构,内容上也是零零散散的,各种规定规章不集中,主题也不突出。这次颁布的《条例》就是以管党治党为主题,就是要追究在管党治党过程中相关领导干部的责任,这是党的十八大以来的一个探索和创新。这一次规范的明确,为我们在实践中开展、推进党内管党治党的工作提供有力保障。从这个意义上来说,《条例》的生效和实施就是管党治党进一步深化的重要举措和重要保证。因此,我们要从整个大背景、从《条例》的政治功能,以及它对于管党治党的整体作用上来认识其重要性。

(二)《条例》的生效实施对解决宽松软问题有独到的作用

首先来看,党的建设要靠全面从严治党来推进这个重大工程,也就是说,党的建设工程的主题就是全面从严治党。

那么,全面从严治党锁定的问题是什么?从现象上看,全面从严治党就是要解决、纠正、防范宽松软的问题。习近平总书记在2013年的讲话中就明确提出,我们在管党治党方面存在着一般性的、普遍性的弊端,就是失之于宽、失之于松、失之于软的问题,简单地讲就是三个字——宽松软。

宽松软是怎么造成的?管党治党宽松软是现象,在某种意义上讲也是一种后果。那么,既有后果,就有前因。本来党纪党规要严明严肃,结果在实践中从“宽”了,甚至有时候我们叫“宽的没边了”,这实际上就把党规党纪的标准和约束给肢解了,这是“宽”。我们本来要在实践中严格按照党规党纪执行党的纪律,但实际上却常变得松松垮垮,对于文字的规定也落实不了,这是“松”。那么“软”是什么?大家知道,纪律、法规都要有一定的强度和硬度。什么叫强度和硬度呢?就是要有权威、执行力,要展示力量,这样在实践中才能发挥作用。所以,我们在管党治党中出现的“软”,就是指党的纪律、法规丧失了应有的硬度和强度,而变成松紧带,想长就长、想短就短,任人选择性地执行。

宽松软是如何形成的?可以说,形成宽松软的原因众多,其中一个重要的原因就是应该负责、应该发挥党纪党规作用的组织没有发挥作用,领导干部更是失职。也就是说,一些领导干部在碰到问题时,不能坚持原则和纪律标准,失职失责,这样即使文字规定再严再细,一旦有人“放水”,这些规定在实践中的作用就发挥不出来,规定就等于零。这就是宽松软。这样问题的关键就找到了,就是组织和人的问题,他们都没有尽责。那么,如何能让组织和人尽责呢?就是要确立和完善追责机制,也就是问责制。如果没有问责制对各级党委、各级领导干部发挥作用,没有问责制这样强硬的手段,党纪党规就会变得宽松软。

《条例》对问责的方方面面和重要事项作了规定,成为我们问责工作的依据,并在现实中发挥了重要作用,解决了一些机构、单位中领导干部在坚持党的规范规则中“放水”的问题。领导干部如果不能坚持原则、坚持党规党纪,从而失职失责,这就是违纪;对失职失责所引发的严重后果要进行追责,这就是问责。通过这样一种倒逼机制,通过这种问责的约束、督促,甚至是一定程度上的震慑,去督促我们党的各级机构、党委、纪委以及党的工作部门领导真正担起责任,履职尽责,按照党规党纪来执行和落实,这就是问责的独到作用,是问责制对于消除和防范宽松软等后果的重要作用。

所以我们说第二个方面就是要看到《条例》的生效和实施是在保障全面从严治党解决宽松软的问题,使宽松软变成严紧硬。硬就是硬度,党规党纪没有硬度不行。而由宽松软转为严紧硬的重要的转化机制和保障机制就是问责制。所以《条例》就是建立和完善问责制的,这个作用至关重要。也就是说,有问责制还是没有问责制对于党规党纪的落实,对于消除宽松软、实现严紧硬都是至关重要的,这也是问责制的作用。以上是第二个方面的重要意义和重要作用。

(三)《条例》的生效实施促进了制度治党和依规治党的进程

这个作用的核心讲的就是管党治党是一个制度化不断增强的过程。首先,管党治党本身就是一个制度化的过程,要讲规矩、讲条例、有章法,严格按照党章党规来推进落实。同时,通过制度化进程来落实管党治党,本身又形成了整个党的建设伟大工程的基础和底托。什么叫工程?工程就是有结构、有基础、有主干。而没有基础、主干、预期、规范的,就不能叫工程。从这个意义上说,工程就是系统的,就是一种制度实践。那么,既然党的建设就是伟大工程,从这个意义上说,全面从严治党也是一个制度化的实践活动。

既然我们承认全面从严治党是一个制度化实践活动,是不是就要提高这个活动本身规范化水平?也就是说,管党治党做了什么事,要有依据,依据是什么?就是党规。管党治党要有遵从,遵从是什么?就是党纪。不能张三一套、李四一套,这样就是非制度化,党规党法不能形成体系,不能按照一个整体体系结构发挥作用,就很可能使得管党治党沦为人治的,或者是被一些偶然因素支配的一种活动,而这明显不是我们党的建设的状态。

党的十八大以后,全面从严治党大规模推进,其中重要的指导思想就是制度治党、依规治党。习近平总书记提出的制度治党、依规治党,严格地说就是所有管党治党的活动都要有规范、有章法、有程序,这样才能保证管党治党获得成果,并使成果得以巩固,使好的经验、做法能够不断地在制度化进程中加以复制。我们知道制度的意思,制度化就是不论干事的是谁,干事的章法是一定的,就是有规则、有程序。也就是说,在干事的方式方法、规则方面,有超越人的个性化的东西规范、约束整个干事的进程,这就是制度。

制度的意义在于以下几点。一是制度可以把好的东西按规则固定下来。就像我们刚才讲的,在做事过程中,好的做事方法、方式不会因为是否更换做事的人而改变,这就是因为制度规定是固定的。所以说,好的制度化的意义就是能够不断复制好的成果、好的作风,这也是制度和人治的不同。人治是一旦换了做事的人,做事的做法也就改变了。而法治和制度化的意义则在于即使换了做事的人,好的做事方法也不会改变。我们有一句很经典的话,就是按规矩来,党的建设也要讲规矩。规矩,是党在长期革命、建设和改革的过程中形成的行之有效的一些做法,这些做法和纪律就是规矩。所以,组织可以换人,但是按制度办的规矩不能变。

二是制度化的意义就是建立合作者之间的预期。现代的大规模的团队活动,不一定都是在相互认识、相互了解的熟人之间进行,大多是生人之间的合作,生人之间怎么实现合作?就是要建立预期。预期从哪儿来?人也是会变的,这个岗位今天是张三,明天是李四,但制度可以带来预期,各种各样的操作都是按照流程做的,我知道跟我合作的这些人也会这么做,这不就是提高了相互合作的预期吗?党的建设就是制度化的进程,我们按照纪律,按照规矩,精诚合作,共同团结,提高正能量,整合汇聚更大的管党治党工程。既然是工程,既然要强化合作,那就有制度化的问题。制度化从哪儿来?从党规党纪来,首先是党章,其次是党规。

党的十八大以来,全面从严管党治党,从严得有依据、有规范来指导、约束。所以,从2013年开始,按照习总书记的指示,我们高度重视党规党纪的修订和完善,按照十八以来全面从严治党的新要求、新理念,不断完善填补制度空白。

在问责制上,《条例》不就是对问责制度空白的填补吗?过去,我们的问责散见于一些规定。严格地说,完整的党内问责的一般法意义上的法规一直没有。从这个意义上说,党中央通过的生效实施的《条例》就是制度创新,是增强管党治党的能力的一个重要手段。按照《条例》规定,问责程序,谁来问责,问谁的责,在什么情况下启动发生问责……一条一条都有清楚的规定,为复杂的问责工作提供制度化的依据,提供制度化的模板。

讲到这儿我们必须说,在十八大之前,党内法规中有一些有问责的、追责的、责任制的规定。比如,2009年6月30日中央发布《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,再有2010年11月份中央通过的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》,等等,都是广义上的关于责任制的党内法规。但是我们刚才也提到,这些法规存在很多问题,尤其是党的十八大之后,不能够满足和适应全面从严治党、大力加强问责制的要求。

为什么不能满足?第一,相对分散。问责法规分散,不集中。一分散就带来一个致命的弱点,法规之间有一些不必要的差异、表述,给执行也带来一定困扰。第二,主题不集中。我们原来有问责、追责的规定,但主题都没有放在管党治党上,重点不突出。管党治党是党的建设的工程核心,所以问责制应该紧紧锁定管党治党的核心。第三,我们过去涉及的追责、问责的规定有一个共性的弱点——纪法不分。党的建设主题为什么不突出?就是因为纪法不分。好多党纪的内容就是照搬了法律,而且还冲淡了主题。管党治党的好多问题,严格地说,不是国家法律。比如说,党的十八大以来习总书记提到的党委承担主体责任,纪委在管党治党上承担监督责任,“两个责任”的制度体制机制,这是法律问题吗?不是。这是党的问题,必须在党纪里面加以突出,加以保障,相关制度加以延伸,然后成为一个完整的整体,法律是解决不了这个问题的。党委的责任制是要靠党章和党纪来解决了,而不是靠法律。可是,我们过去纪法不分。法律讲的是国家行政机关、司法机关,依照法律职能工作,不履行职能工作要承担什么责任,这不是管党治党的问题,这是把执政治国的问题放到党纪里面来解决。纪法不分,疙疙瘩瘩,关系极为不顺。党纪党规本来应该突出的问题被淹没了,而党规解决不了的属于法治的问题又放到党规里,这就是纪法不分的弊端。所以,党的十八之后,习总书记提得非常清楚,第一就是纪法分开,要由过去的纪在法中变为纪法分割,党纪就是管党建的事,这个主题、主业不能丢。然后,习总书记讲的是纪在法前、纪严于法,这都是正确地处理党纪和国法关系。我们在问责制上也是这个问题。首先纪法分开,这必然要求制定独立的完整的党内的《条例》,作为所有问责工作的一个基准,我们过去没有,所以要赶紧制定。另外,纪在法前、纪严于法,这是肯定的,也就是说不能照搬法律内容。所以,我们看这一次《条例》突出的主题,就是从严治党、管党治党的责任制,而这正是我们刚刚讲的党的主业,是管党治党的准确定位。这体现了纪在法前,管党治党要靠党章党纪,要在法律前面,它的要求、标准自然比法律高。

所以,《条例》这一项重要法规生效实施,极大地提高了我们管党治党,尤其是问责工作的制度化、规范化、程序化的水平。这个意义是至关重要的。

以上,从三个方面来入手和把握《条例》的重大意义作用。

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