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认真学习贯彻执行《中国共产党问责条例》(文稿2)

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核心提示:2016年6月28日,中央审议通过了《中国共产党问责条例》,2016年7月8日正式生效实施。问责工作在很大程度上是全面从严治党能否有效推进,取得预期目标的重要保证。《条例》的颁布和实施,把全面从严治党的新要求、新标准和新规范固定了下来,具有非常重要的标志性意义。围绕如何认识、学习、贯彻、执行《条例》,刘春教授详述了《条例》颁布实施的重大意义,并对《条例》的主要内容、结构作了一丝不苟的梳理和分析,以飨广大网友。

二、《中国共产党问责条例》的主要内容

我们对《条例》的主干结构、重点内容作一些梳理和分析。

《条例》的篇幅不长,一共13条,1700 多个字,但内容极其精炼,结构科学合理。

《条例》整体结构非常清晰,从一开始问责依据、目的,到后面问责决定的作出、执行、效力,逻辑关系非常清晰。按照基本结构,我们大致上可以概括为七大方面的重点内容。下面按顺序来分别谈一谈。

(一)问责的目的和依据

《条例》规范的是问责工作,问责的目的是什么?意义是什么?言简意赅,非常清晰。全面从严治党,这就是目的。我们前面也提到问责工作就是为从严治党服务的,问责是从严治党的手段,目的就是为了全面从严治党。同时这又是一个规定和规范,是来规范人的动作的。从严问责工作一招一式、先后顺序、办事步骤怎么安排,这就叫规范。规范后就能加强作用。所以整个《条例》的目的就是为了规范和强化。

作为党规就要有依据。《条例》的依据就是《中国共产党章程》。因为《中国共产党章程》是中国共产党整个组织的根本大法。《条例》作为党内一项重要法规,它的立法依据、法源就来自于党章。这是第一个重点问题,言简意赅,文字不多,但目标锁定非常突出,就是“全面从严治党,规范和强化党的问责工作,根据《中国共产党章程》,制定本条例。”

(二)问责工作的指导思想和坚持的原则

《条例》的第二项重点内容是指导思想和必须在问责工作中坚持的原则。简单的讲,就是指导思想和原则,分别在《条例》的第二条、第三条中加以表述。

首先,《条例》确定的党的问责工作的指导思想,就是党的问责工作以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,围绕协调推进“四个全面”战略布局,坚持党的领导,加强党的建设,全面从严治党,做到有权必有责、有责要担当、失责必追究,落实党组织管党治党政治责任,督促党的领导干部践行忠诚干净担当。

这里面的重点和亮点是什么?习近平总书记提到的党的问责工作的重要性和不可替代性。他特别强调,全面从严治党,要做到有权必有责、有责要担当、失责必追究。简单来说,有权就要担责,失责就要问责,问责就一定要从严。只有这样,权力才能为党的宗旨服务,才能为党的领导干部所用,但如果把权力看作荣誉、资本,那就大错特错。权力就是责任,就是肩负的重任,必须完成的任务,就应该履职尽责,这是掌握权力的人的本职本分,但假若履职尽责不到位,手中有权却没有成为履行自己法定职责的工具,而是干了别的事情,失职失责,甚至造成更为严重的后果,那就必定要问责追究。这是党的问责工作指导思想中的一个重点,逻辑关系非常清晰。

在“问责”一词中,“问”指的是追、追究,问责、问罪就是追究责任、追究罪责。“责”指的是什么?有两方面含义:一方面,在职责、职务上应该做的事情,也就是责任。比如,按照党规党法国法要求,在岗位职务上应该做的事情,我都模范地做到了,这叫履行了责任。另一方面,在岗位职务上没有做到应该做的事情,也就是履职不到位,造成严重后果,使党和国家、人民利益受损。而当事人就要承担相应的责任,就要承担对他不利的后果,轻则受到纪律处分、组织审查,重则接受法庭审判。这就是失责必追究,也就是对失责之人必须追究他的责任,让他承担不利后果,这样才有章法、才是制度。这是问责是约束、问责是督促、问责是倒逼的意义之所在,也是习近平总书记强调的有权必有责、有责要担当、失责必追究的含义和意义之所在。

党的问责工作应当坚持的原则有哪些?《条例》第三条规定了四项原则,也就是党的问责工作必须坚持四项原则。这四项原则从四个方面揭示了党的问责工作的规律和特点。原则是对某一个方面工作规律和经验的总结,并由总结转化成为一种规则,也就是人们的行为必须遵守的要素。人们按照原则办事,根本上就是按照客观规律办事,这是原则的意义。

四项原则从四个方面阐述了党的问责工作应该遵循哪些规律,把握哪些特点。第一项原则,依规依纪、实事求是。党的问责工作必须依据事实,按照党规党纪规定启动。简单来讲,在对失职失责之事问责之前,首先,要把事情弄清楚,取得确凿证据。这就是实事求是,必须要有事实。其次,要依据党规党纪这把尺子来判定事实如何定性,这就是依规依纪。所以,第一项原则实际上强调的是我们根据什么、依据什么来实施问责。

第二项原则,失责必问、问责必严。失责必问,也就是习近平总书记提到的失责必追究。问责必严,问责是指要根据党章党规党纪来追究,而在这一过程中,必须坚持严格、严明、严肃、严谨的定位和立场。所以,第二项原则实际上强调的是我们要以什么态度来定位问责工作。

第三项原则,惩前毖后、治病救人。问责不是目的,而是手段。《条例》是为什么服务的?大的方面是管党治党,具体来讲是治病救人。我们知道,问责,包括纪律处分都是手段。那么,要通过这些手段起什么作用呢?干了不该干的事,或者履责、尽责不到位引发严重后果,就得承担责任。这是惩前。毖后就是要对当事人和其他人有教育、警醒作用,吸取教训,以后不能再犯。这就是惩前毖后,打击和惩罚的最终目的是治病救人。从某种意义上说,犯了错误的、被追究的人就是病人,那么,组织、群众、领导就要给他治病,使他恢复健康。这就清晰地回答了问责是手段还是目的的问题,不能把惩罚、追究责任甚至处理什么人当作这项工作的最终目的。

第四项原则,分级负责、层层落实责任。问责工作如何组织、如何协调、如何发挥整个体系和结构的作用?《条例》提出,要分级负责,层层落实责任。首先,问责工作不是一层一级的,必须分级负责。上级不要把责任推给下级,下级也不要往上推,每个组织都有自己的责任,推也推不出去。同时,还要层层落实。每个层级都有一份责任,都要有担当,要落实。问责工作是一个体系,中间哪个层级断裂了,不落实、不执行,就会使问责工作千疮百孔。所以,任何责任和纪律处分都要有组织体系作依托,通过分级负责,层层落实责任来保障。

(三)问责的主体和对象

主要体现在《条例》的第四条。问责就是追究责任,就涉及谁问、问谁、问什么、怎么问这些重要因素,这是一个完整的体系构建。那么,问责的主体、对象就涉及谁问、问谁两个要素。

《条例》第四条规定,党的问责工作是由党组织按照职责权限,追究在党的建设和党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任和领导责任。

这就清晰了问责主体,由党组织按照职责权限来问责。我们知道,干部有管理权限,职责职能也分级、分业、分部门。因此,从中共中央开始,党组织按照职责权限来问责。广义上,这句话也讲到了问什么和为什么问的问题。党的十八大之后,党规党纪的完善和制定,核心是管党治党。也就是说,《条例》并不追究在施政过程中的问题,而是追究管党治党过程中失职失责的党组织和党的领导干部。其中,党委(党组)及主要领导部门负主体责任,纪委(纪检组)负监督责任,分管领导负领导责任。

那么,问责的对象是谁?《条例》也作了清晰的规定,主要是两大类:一是各级党委(党组)、党的工作部门及其领导成员。这里主要是讲党的主体责任,尤其是党委(党组)的主体责任。除了党委(党组)之外,还有党的工作部门及其领导成员。二是各级纪委(纪检组)及其领导成员,承担监督责任,重点是主要负责人。

我为什么一再说《条例》是制度创新?因为这个创新体现在方方面面的制度规则、标准和要求上。从《条例》确定的问责对象来讲,问责对象的重点是主要领导人、主要负责人。履行管党治党的责任不到位引发严重后果,主要负责人第一个担责,失责必追究。这一点在《条例》里讲得非常清楚,不容置疑。

(四)问责的责任划分

责任划分是《条例》第五条讲的。为什么要专门有一条讲责任划分?这就涉及如何问责的问题。问责的前提是责任明晰。责任不清,追究谁?必须分清楚哪个单位、哪级组织、哪个人是什么责任,这是问责工作的一个基本前提。

所以,“问责应当分清责任”。党组织领导班子在职责范围内负有全面领导责任,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要责任,参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。

这三句话实际上确定了责任的三类划分。也就是说,按照《条例》规定,责任划分的第一类是全面领导责任,这主要是指党组织领导班子在职责范围内的责任划分。所以,既然是全面领导责任履职不到位,甚至引发严重后果,那是不是追究承担最重的追责责任呢?当然是。

第二类,领导班子主要负责人和直接主管的班子成员承担主要领导责任。主要领导责任由谁承担?由领导班子的主要负责人和直接主管的班子成员。党委(党组)主要负责人就是书记。另外,这一项工作,就是最后出了事,也有分管领导,这个分管班子的领导成员也要承担责任。所以追究下来,除了前面所说的全面责任之外,其次要追究主要负责人和直接分管的班子成员的责任,谁也跑不了,这就是责任划分的意义。

第三类,参与决策和工作的班子其他成员承担重要领导责任。这就是说,尽管你不是直接分管,但是你参与了决策和工作,你也提出了意见,贡献了力量,在决策、工作中也有合作,一旦最后出事了,要问责,主要领导负责同志和分管同志要受到追究,你也要承担责任。承担什么责任?叫做重要领导责任。

责任分清以后,就为问责工作打下了良好基础,也明确了问责方向。所以说,分清责任至关重要。

(五)问责情形

《条例》规定了六个方面的问责情形,就是六项事由。出现这六种情况就会启动对某些领导机关、领导干部的问责,这叫问责情形。问责情形可以简单概括为六大方面。

第一,党的领导弱化。党的政治领导功能和地位在这个部门没有发挥出来,甚至还引发严重后果,当事人是有责任的,党委是有责任的。本来党应该发挥坚强有力的领导作用,结果没有发挥出来,甚至由于一些错误的决策而引发了相反的后果,这不应该有人承担责任吗?引发这种不良后果属于什么?党的弱化。由于党没有发挥坚强的正确的领导作用而引发的追责。

第二,党的建设缺失。这更是典型的管党治党不严。为什么?党的建设分为思想建设、组织建设、作风建设等几大方面,结果主要负责的党组织对这些工作不抓、不热情、不积极,无精打采,结果引发党组织建设“滑坡”,甚至出现一些严重后果,就得有人被追责,这是党建自身出的问题。

第三,全面从严治党不力。党的十八大以来,党的建设掀开了新的一页,这个“新”在党的建设方面以从严治党为轴心,出台了一系列新理念、新举措、新措施。各级党委理应落实、执行中央的安排,结果由于落实不力、从严治党不力,引发严重后果。

第四,维护党的纪律不力。从严治党的一个重要抓手就是要发挥党的纪律在管党治党中的作用。从严治党弊端的出现就是出现了“宽松软”,“宽松软”是怎么出现的?就是因为党的纪律由“高压线”变成了“稻草人”,变成了“面团”,激励不管作用了。所以,在问责情形中肯定有纪律。由于维护纪律不力,导致纪律滑坡、纪律被破坏,纪律丧失了严肃的权威性,那不就是“宽松软”吗?无边无沿,最后都成“猴皮筋”了,谁也约束不了,那不就形同虚设吗?所以就得有人担责。

第五,推进党风廉政建设方面的工作不坚决、不扎实。尤其严重的是,这个地方、这个部门发生了严重的腐败案件,如此一来,不应该有人承担责任吗?

第六,其他应当问责的失职失责情形。

六个方面的问责情形都是根据管党治党的几大事项,而这六个方面每个方面都有各自的重心。

第一个方面是党的领导弱化。具体表现为,比如在处理本地区、本单位发生的重大问题中领导不力,出现重大失误,给党和人民的利益造成损失,这就是领导不力、领导弱化。第二个方面是党的建设缺失。在组织建设、思想建设、作风建设方面滑坡,没人管了,放任了,导致什么呢?比如中央八项规定精神不落实,这就是作风建设。干部选拔任用工作突出,但党内群众反应问题强烈,损害党的形象,这能说党的建设过关吗?不达标、不合适,损害党的形象,削弱了党的执政地位,这就要有人承担责任、被追究责任。第三个方面是从严治党。从严治党紧扣现实。比如,主体责任监督落实不到位,管党治党“宽松软”。“宽松软”从哪儿来?就是责任不到位,没有人管,都放开、放水,结果该发现的问题没有发现,发现问题不报告,也不管,也不查处,也不整改,这等于做“甩手掌柜”。这能叫从严治党吗?这叫“宽松软”。第四个方面是维护党的纪律。主要集中在党的纪律是否严格落实,党的纪律应该是严明严肃的。按照《中国共产党纪律处分条例》,党的纪律一共分为六大方面。所以维护党的纪律主要就查政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律和生活纪律方面是否存在履职不到位、失职失责的情况。比如,“有令不行、有禁不止”,党内一些地方搞拉帮结派,甚至造成严重后果。这不应该有人承担责任吗?第五个方面,推进党风廉政方面的工作建设不坚决、不扎实。主要表现为在自身管辖的范围内,歪风邪气压不下去,而且还出现泛滥蔓延的情况。要追究责任的话,第一个责任就是领导责任。歪风邪气,甚至由此引发的腐败蔓延、腐败之风泛滥怎么压下去?这就得追责。第六个方面是《条例》规定的六个方面会产生引发问责的情形和事由。这六个方面都集中在一个什么问题上?一个共性——管党治党。党内问责的一个主题就是管党治党。

(六)问责方式

《条例》的第六个重点问题是问责方式。前面讲,问责是有对象的,是有事由的,是有情形的,发生了什么样的事被问责了?确定以后,该有人承担责任了,该有人为此承担不利后果了,那么要采取什么措施?什么形式?这就是问责方式。《条例》规定了两大类问责方式。为什么规定两大类?这就又回到前面讲的问责对象的问题。

问责对象从构成主体上有两类:一类是组织,一类是个人,也就是领导干部。所以,对组织的问责手段和对人的问责手段是有区别的。

对党组织的问责方式主要有三种。

第一种,检查。对履行职责不力、情节较轻的,应当责令其作出书面检查并切实整改。第二种,通报。对履行职责不力、情节较重的,应当责令整改,并在一定范围内通报。我们知道,通报会对某些人的声誉形成负面影响,在某种意义上就是追究责任。通报就是直接批评。第三种,改组。对失职失责,严重违反党的纪律、本身又不能纠正的,应当予以改组。这是对党组织的三种追责措施。

对领导干部的追责措施是四种。一是通报。一般来说是履职不力,应当严肃批评,依规整改,并在一定范围内通报。二是诫勉。对什么人呢?就是失职失责,情节不是特别严重的较轻的,对这样的干部通过谈话或者是书面方式进行诫勉谈话,或者是诫勉书面通知。三是组织调整。这相对来讲,对失职失责情节较重的、承担比较重的责任的不适宜,根据情况采取停职检查、调整职务、责令辞职降职免职等措施。这就是组织措施了,这就相对来讲比较重,降职降级、免职。四是纪律处分。纪律处分是对失职失责应当给予纪律处分的,要根据《中国共产党纪律处分条例》,纪律处分到底是警告,还是严重警告,还是留党察看等等,这就按照《中国共产党纪律处分条例》来办了。

所以我们看对组织和领导干部个人,一个是三种,一个是四种,一共是七种。这七种追责方式和追责措施,可以单独使用,也可以合并使用。比如说对有的人既要给予纪律处分,也可以通报、诫勉,都可以。有的组织可能要改组,但是个人呢?也要追责,这就叫合并式。这是《条例》的第六个重点问题

(七)问责的决定和执行

这一点也非常重要,这是我们前面谈的整个问责第四个方面要素是“如何问责”。“如何问责”就是措施。第七个重点讲的是什么?问责的决定、执行,包括空间效力、时间效力,这怎么确定?这很重要。这是能够真正把问责工作落实下来、发生效力的真正保证,没有这些要素的保证,你光说处理张三李四,最后都没有约束,什么时候处理?多长时间执行完呢?没有这些要求,那不等于还是议而不决、决而不行?所以第八、九、十条就是关于问责的决定和执行的。

首先,问责的决定,这是第八条。问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。党中央和有管理权限的,就是我们前面谈的,按照干部和职能权限,也就是我们党内是有管人和管事的权限划分分工的。既然是管人管事有权限划分的,那问责呢?就是要根据管人管事的权限划分来确定问责的主体。比如说既管人又管事,当然是由这一级组织来做了。其中对党的领导干部、纪委纪检组,党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责。提出组织调整或者是组织处理的建议,而采取纪律处分的问责,要按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。就按照党章和党内法规,比如重要的党内法规就是纪律处分条例,按照权限,这里权限又是讲到了管人和管事,这几个方面的权限划分分工来执行,这是关于决定。

问责决定之后就要执行。所以《条例》第九条就谈问责作出决定后,应当及时被问责党组织或者党的领导干部,及其所在党组织宣布并督促执行。及时,就是不能议而不决,但也不能决而不行。怎么行?也就是作出决定之后,应当及时,不一定是立即,但是在最快时间,你得向问责的党组织或者是领导干部,及其所在的党组织宣布并督促执行,得公开宣布。既然定了,就赶紧把这个信息公布。而有关问责情况,就问责相关情况应当向组织部门通报,组织部门应当将问责决定材料归入被问责领导干部个人档案,要归档。这写得很具体。问责的情况,这个决定对谁,因为什么事,这个文件放入当事人档案,并报上一级部门备案,涉及组织调整或者是组织处理的,应当在一个月内办理完毕相应手续,这时间也提出来,就涉及组织调整、组织处理的,多长时间办完?1个月。这个规定很重要。这就是任何规定,如果没有期限,我可以极端地讲,等于没有规定。为什么?我没说不执行,我随时可以执行,当然也可以不执行,这就是没有期限规定的。所以《条例》讲了一个1个月内,如果在1个月内,组织调整干部还在原单位呆着,可以视为正在过程中。如果过了1个月,应该调整的干部还在原岗位上呆着,应该组织处理的干部没有处理,对不起违规了,这个地方又会引发有权力做这个事的干部和组织,你要承担什么责任?为什么?1个月内,你过了1个月不做,这个手续没有办理完毕,就是属于违反《条例》规定。

所以我们看时间的期限和限定,就良好地保障了问责的措施决定的执行,这就是执行,这有可能落实。受到问责的党的领导干部,应当向问责决定机关作出书面检讨。也就是说在第九条里写得非常清楚,要做检讨,并在民主生活会或者是其他党的会议上作出深刻检查,要建立健全问责典型问题通报曝光制度,采取组织调整或者是组织处理,纪律处分方式问责的,一般应当向社会公开。所以第九条最后这几句规定了问责也需要监督,曝光,作了决定,决定要执行的,该不该曝光呢?也就是该不该向社会公开呢?这里讲的非常清楚,要健全典型问责问题的通报曝光制度,要向社会公开。因为我们这里谈的问责,是党内监督的一部分,这样就和社会监督,人民群众监督和社会监督,党员监督有机结合,这无形当中就加大增强了监督力量,有利于问责工作的顺利进行,这就是这一条的意义。

《条例》第十条规定是问责多长时间有效,讲得非常清楚,实行终身问责,对失职失责性质恶劣、后果严重的,不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休,都应当严肃问责。这句话非常到位。因为我们知道,真正启动问责的时候,那个当事人、责任人不一定在原单位或者是原岗位了,没准儿提拔了,调岗了,甚至退休了。但是按照这一条终身问责,也就是不管你去了哪儿,哪怕退休回家了,那也得严肃追责,这就把终身问责制度落实下来。而不会就人说我已经退休了,我调走了,我对以前的事我也不承担责任,你们找别人去吧。能发生这个吗?不能发生。找的就是你的当事人,你调走了,退休了,都要问责。这样就把一个严肃的、严谨的、严明的党内监督和纪律工作真正落实下来,因为问责就是监督纪律真正要落实下来。

我们要谈《条例》的重点内容,就是我们刚才梳理的七大方面。那么中央为了有效贯彻和执行《条例》,发出通知要求各级党组织和党的领导干部要抓好《条例》的学习、宣传、贯彻、落实,把管党治党的责任担当起来,要密切联系实际,把自己摆进去,以身作则、以上率下,敢于较真碰硬、层层传导压力,让失责必问、问责必严成为常态。要言出纪随,抓住典型问题,勇于铁面问责,发挥震慑警示效应,唤醒责任意识,激发担当精神。而且各级党委、党组、纪委纪检组也要时时对《条例》施行情况进行专项检查,确保《条例》各项落到实处。

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